移工參政的創新實驗:桃園市勞動局讓「參與式預算」成為移工小型許願池

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撰文、攝影/許若茵
照片提供/桃園市政府勞動局

「我希望能夠讓這些在社會上很重要,但弱勢、缺乏代表性的群體,譬如說外籍移工,可以有機會參與在地的公共政策,甚至分配預算、或是決定政策的優先順序。」這是去年擔任桃園市政府勞動局專門委員的賴世哲(現為教育局專員),心中憧憬的「參與式預算」理念。

所謂「參與式預算」簡單來說,就是政府下放一部份的權力給人民,讓民眾透過公民審議及溝通協調方式,將政府公共資源做有效合理分配的決策程序,目地是要讓政府的施政更「接地氣」,像以往台灣各地時常出現政府單位大肆宣揚某項政績、卻被民眾批評為「浪費公帑」又無感的情況,參與式預算就是解決這種內耗窘境的方式之一。

2019年的今日,在台灣工作的外籍移工有70萬人,其中在桃園市就有超過11萬名移工,他們以看護、幫傭、廠工、建築工的樣貌出現在你我日常生活中,然而由於非本國籍身份,讓這一群為本地社會貢獻力量的基層勞工,每逢討論公共政策時就被當作外人排除在外、沒有他們講話的餘地。

賴世哲認為,政府推行公共政策的動機是要回應民意,一般本國民眾可透過民意代表、媒體、調查等方式展現民意,外籍移工雖然人數眾多,但不具公民權,也沒有真正可以代表移工群體的發言人或民意代表,即便有各種勞權倡議團體竭力表達訴求,卻也難以有系統地了解移工真正的需求;在這種情況下,藉由「參與式預算」讓外籍移工直接進入行政體制,讓他們獲得權力來決定如何運用一部份的勞動局預算(主要用於舉辦移工相關活動),施政上就能一定程度地回應移工們的訴求。

外籍移工來幫政府決定預算?這種事情聽起來破天荒不可思議,但桃園市政府真的做了,並且在2018年繳出不錯的成績單 -- 這次大膽的嘗試讓桃園市在2018年11月獲得國際參與式民主觀察組織(The International Observatory on Participatory Democracy,簡稱IOPD)頒發之「公民參與最佳實踐獎」,是亞洲唯一的獲獎單位,讓台灣揚名國際。


透過參與式預算,讓移工可以提案自己想辦的活動,圖為菲律賓移工提案舉辦模特兒選美活動。(桃園市政府勞動局提供)


過去擔任桃園市勞動局專門委員的賴世哲,是推行全世界首創「參與式預算」納入外籍移工的關鍵人物。(許若茵拍攝)

「參與式預算」發源於巴西,目前在全球各城市有數千個案例,卻從未聽聞有哪個城市願意讓不具公民身分的人(像是外籍移工或無證移民)參與,因此桃園市勞動局的這次嘗試,可說是放眼全世界前所未聞。

因此在2017年,桃園市勞動局決定要進行這次全球首創的實驗性計畫時,賴世哲選擇採取較溫和的作法,將移工能夠參與的預算主軸設定在「休閒育樂」,畢竟如果一下子將主軸拉高到權益層面,移工肯定會希望可以自由轉換雇主而不用透過仲介等,這已經涉及到全國性制度、非地方政府可解決,所遭遇的反對阻力也一定很強;但若是設定在休閒育樂的柔性層面,譬如說舉辦球賽、歌唱比賽、模範勞工表揚等偏向文化類型的活動,這些原本各縣市政府就很常舉辦,至少這樣對承辦的基層人員而言可以減輕壓力,高階長官要面臨的質疑也較少。

於是桃園市勞動局在第一年推出的參與式預算主題為「東南亞移工休閒育樂活動提案計畫」,雖然事前的設定已讓這項創新計劃的阻力減到最低,但實際上還是遇到一些困難,是以賴世哲非常感謝市政府由上而下、從市長到機關主管的傾力支持,才讓他們得以放手全力發揮。


賴世哲將移工參與式預算的主題設定在休閒育樂,讓質疑的阻力降到最低,圖為2018年6月泰國移工透過參與式預算提案舉辦的「異鄉擂台」桃園國際泰拳大賽。(桃園市政府勞動局提供)

「我覺得自己特別幸運,市長鄭文燦和勞動局長王安邦都很支持這樣創新的作法!」賴世哲點出,民主政府的政務官(如市長)都有選票壓力,移工族群既沒選票又時常引起爭議,大部份政務官對移工議題都很保守,而底下事務官又必須看政務官的臉色辦事,因此這股由上而下的政治支持力量不能忽略,有政務官支持,才讓基層人員在執行時能篤定內心。

但賴世哲在計畫初期還是曾擔心過可能失敗,他坦言:「當然會擔心!」因為導致失敗的因素很多 -- 可能移工不願意參加、提案無法順利執行、議員不支持讓預算無法順利通過議會審查等,「可以想出很多很多會失敗的因素,那陣子確實會擔心,而且承受很大的壓力,這些都是真實存在的。」

尤其一般移工平常與公部門接觸的機會極少,移工只有在入國通報時,會跟著仲介來到勞動局,之後幾乎要到他們回國前才會再來勞動局蓋章,這中間除非發生勞資糾紛、暴力虐待、性騷擾、性侵等案件需由勞動局介入外,一般移工跟公部門人員雙方幾無認識機會,除了1955專線外也無溝通管道,在信任度低迷的情況下,於兩者之間居中協調的民間團體顯得非常重要。


2017年移工參與式預算會議中,勞動局官員與菲律賓、越南移工面對面,針對提案做討論與交流。(桃園市政府勞動局提供)

因此賴世哲選擇與在地的桃園市群眾服務協會合作(下簡稱桃群),由於桃群本身就是勞動局委外經營的移工庇護中心,加上該協會又長期為移工倡議爭取權益,是外籍移工相當信賴的民間團體,故讓桃群加入這個計劃,作為移工與政府之間的連結再適合不過。

賴世哲分享在計畫開始前的一段有趣小故事 -- 這次受邀擔任移工參與式預算計畫主持人的施聖文助理教授,本身專長審議民主、且具有參與式預算經驗,但沒有接觸過外籍移工,經過賴世哲搓合,施聖文結識桃群的常務理事杜光宇,原本不熟識的兩人在復興區的深山部落共度一宿、喝了一些酒,從此便建立了互信合作基礎,賴世哲笑說:「聽說有隻飛鼠成了他們的下酒菜!」認為人與人間能這樣建立互信相當有趣。

不過賴世哲正色強調,這次拉桃群加入參與式預算,並非是將移工當作樣板,也不會讓桃群變成公部門附庸、賠上他們的公正立場,這次計劃是「玩真的」,是真真切切將預算拿出來執行,對此他也相當感激施聖文、桃群、熱吵民主協會、社工及所有參與夥伴,多虧了眾人的合作讓這次計畫很有價值。

此外計畫執行過程中有一項重點,就是移工們經由開會討論提出眾多提案後,必須經由公開投票來決定要舉辦哪幾項活動,這階段除了外籍移工可投票外,也開放讓本國籍民眾投票。

一開始賴世哲也會擔心,本國民眾是否會激烈質疑為何讓移工加入參與式預算?所幸沒有成真,而且實際上有許多市民前來討論、投票,有些是已經拿到身分證的新住民,也有一些是剛好看到宣傳而熱情加入的,他認為「走出去」的策略很重要,勞動局當時在桃園市境內的各大火車站設置多個攤位與投票站,吸引一些態度開放的本國民眾前來參與討論並投票,這都是很好的正向發展。


移工參與式預算投票期間,桃園車站前設有實體投票站,有工作人員與通譯向外籍移工及本國籍市民說明提案。(桃園市政府勞動局提供)

在第一次提案討論會時,賴世哲深深記得有一群印尼移工在中午用餐時,扛了一大盤豪華豐盛的薑黃飯(Tumpeng)拼盤進來,他好奇問他們是要慶祝什麼?移工回說,因為大家很喜歡這個計劃,因此為了祈求活動順利,他們便自掏腰包買了討取吉利的薑黃飯來讓大家分食享用。

還有另一位越南移工,他的提案是希望開設移工專屬的中文課,但在第二次提案討論會的早上,這位越南移工面露難色,經了解是由於討論會一開就是一整天,而他平常是輪夜班、下午是他的補眠時間,但他深怕一離開會場回去睡覺,提案就沒了。

賴世哲聽到後,連忙請他放心回去補眠,向他解釋只要他的提案納入討論就會設法成案,請他不用擔心,只是沒想到下午這位越南移工又忍不住跑回來開會了,那種積極參與的態度、熱切關注的渴望、乃至於把提案當成自己最重要的事情,代表外籍移工不是只把自己當作寶島社會的過客,相反的,他們有極高意願參與公眾事務討論,「或許移工不了解台灣行政體系如何運作,但願意信任和一起努力的心意很重要。」

而在各國移工提出的眾多提案裡,也充滿各國文化特色,賴世哲特別提到,有一組菲律賓移工希望能舉辦選美比賽,除了菲國民眾本身就熱衷選美外,她們的提案特別強調讓同志等LGBT族群納入參賽,同時必須運用廢棄物回收製作服飾等,賴世哲認為這充滿進步價值,內含許多獨特的元素,可惜該項提案在最後投票階段未能通過。

最後的投票結果總是幾家歡樂幾家愁,而為了滿足大部份移工的期待,事前勞動局也會將幾項性質接近的提案做協調整併、盡量讓投票通過的機率變高;不過還是有幾項提案是文化落差過大而難以整併的,像是泰國移工喜愛但其他國移工未必支持的泰拳大賽,或是五人制室內足球賽與十一人制戶外足球賽,這些無法整併的提案就予以尊重,透過票數決定何者得以舉辦。


為了滿足所有移工的期待,勞動局會盡量將性質接近的提案予以整併、提高投票過關的機率,圖為整併了多項體育競賽提案進而投票過關的「VIPT桃園盃移工體育競賽」。(桃園市政府勞動局提供)

這個全世界首次舉行的移工參與式預算計畫,或許外人看來已辦的很不錯,但賴世哲仍不滿意,他談及目前計畫的觸及率仍不夠高,更要讓其他未參與的移工理解提案並參與投票。

首先他想改進的是語言,四國移工母語加上中文共五種語言,每次開會現場都相當「熱鬧」,移工先表達給通譯,通譯再轉述給主持人,主持人說完後,各國通譯又得告知各國移工,這樣複雜的轉譯程序難免失真,賴世哲比喻好比十個人站成一排,從最左邊傳話到最右邊,最後的內容非常可能變調,因此下一屆打算直接培訓精通雙語的東南亞留學生擔任主持人,以利訊息傳遞更順暢,還能讓留學生協助傳播台灣重視移工權益、民主深化的努力。

而讓他感動的是,這次參與式預算提案中,有移工主動提案希望能開設心肺復甦術(CPR)課程,這不是為了自身娛樂,而是因為許多移工擔任家庭看護工,經常照護重症、長照長者,她們希望未來萬一碰到照護對象或台灣民眾遇到緊急情況時,能盡一份心力,

賴世哲發現,計畫中有些參與的移工已經跳脫自身利益層次,逐漸進入願意利於他人的公眾層次,這是高階的民主精神,雖然東南亞各國國情不同,但顯然民主在全世界都是可以共同使用的語言。

號召移工針對眾多提案做投票時,不同國家有不同語言的文宣可以參考,圖為越南語與英語文宣。(桃園市政府勞動局提供)

普遍來說,目前台灣社會對於移工仍有許多刻板印象,賴世哲表示這可以經由「接觸」而改變,像許多民眾透過這次計畫,會有機會更加認識移工族群,讓移工被看見,帶來更多改變的機會。

賴世哲回憶過去一年來,有許多移工向他說謝謝、跟他交朋友,感受到人與人之間的距離不同了,有一位女性印尼移工在台中清水工作,很積極參加計畫,放假還會坐火車跑來桃園宣傳投票,最近她要跟台灣男友結婚,打算返國處理相關事宜,她邀請賴世哲出席她的歡送會,也相約等她從印尼回來變成新住民時參加她的婚禮,如果不是因為這個計劃,他與移工也不會有如此深層的往來。


透過參與式預算舉辦的各類移工活動,除了讓移工開心外,也讓桃園市民看到移工的另一面,圖為桃園國際泰拳大賽的古泰拳戰舞表演。(桃園市政府勞動局提供)

其實最早賴世哲也難免對移工有些既定印象,曾擔心移工們會不會只關心賺錢、不願意花時間參加討論?也曾擔心移工間會不會因為國族隔閡、一言不合打起來?這些都是新聞中常見的畫面,不過正式接觸移工後,實際上活動過程都很平和,每一國的移工都有能力講出需求,也有彈性去改變想法,讓他認知到移工與本國人並沒有什麼不一樣,不一樣之處僅在於所受的文化薰陶以及外觀面貌上的差異。

「作為一個在社會中努力工作的人,我們沒有不一樣,如何讓彼此欣賞並接納不一樣的文化、語言,這是台灣不管公部門、私部門都要努力的方向。」

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